《关于深入推进农村社区建设试点工作的实施意见》政策问答

1.农村社区到底是什么？

从字面上理解，农村社区就是农村居民的社会生活共同体；从农村社区建设的角度来说，它是农村社会服务管理的基本单元。我们可以简单地从几个层面来理解。

一是从社区建设主体来看，原先的村民自治强调村民的自我管理与自我服务，那么现在社区建设更加强调多元共治，在农村居民的社会生活共同体中，农村居民是主体，但政府也应当提供农村居民所需求的公共服务，农村社区中也应该有各种类型的社会组织，当然也应当有各种市场组织，以满足农民生产生活中的多样化需求。从文件表述来看，即强调完善村民自治与多元主体参与有机结合的农村社区共建共享机制，健全村民自我服务与政府公共服务、社会公益服务有效衔接的农村基层综合服务管理平台。

二是从社区建设内容来看，以自我服务为主的服务供给方式已经难以满足广大农民的公共服务需求，现在强调从自我服务逐步走向自我服务与公共服务相衔接，促进政府行政管理、公共服务与农村居民自我管理、自我服务更好地衔接互动，增强农村社区自治和服务功能。

三是从社区建设包容的对象来看，农村居民与传统意义上讲的村民是有区别的，不仅指拥有所在行政村的农村户籍的村民，只要居住在农村社区的居民都是农村居民，都应该享受基本的民主权利、公共服务和其他方面的权益，这有助于维护一些流出农民的权益。

四是从城乡关系的视角来看，农村社区这个概念的提出，本身就反映了城乡基本公共服务均等化等一体化建设思路。

总体上，从治理和服务的视角来看，就是通过农村社区建设，推进农村基层治理的现代化和城乡公共服务的均等化，确保农村基层既充满活力又管理有序，确保农村居民共享改革发展成果。

2．开展农村社区建设有哪些好处？

比如说老百姓办事将更加容易，所享受的公共服务水平明显提高。像“一站式”服务机制的构建，实现公共服务事项全程委托代理；农村社区教育水平的提高，各级各类学校教育资源向农村居民开放；农村社区医疗卫生条件的改善；农村社区扶贫、社会救助、社会福利和优抚安置服务的推进；农村社区养老、助残服务的开展等。

比如说农村特殊群体的服务。农村中的特殊群体主要有两类，一是流出农民，也就是非户籍居民，另一类是留守农民，也就是所谓的留守老人、留守儿童、留守妇女等“三留守”人员。对于前者，打开了非户籍居民参与流入地农村社区服务管理的通道；对于后者，提出了通过健全农村“三留守”人员关爱服务体系，切实提高对农村留守儿童、留守妇女、留守老人的服务能力和服务水平。

再比如说人居环境的改善，基础设施、公共环境卫生设施、公共服务设施将进一步健全。

农村社区建设的开展，农村居民办事更加容易，有能够提供“一站式”服务的便民服务大厅和规范、有序的办事流程；留守老人的社区照料机构和服务体系从无到有，逐渐建立，留守儿童的社区活动场所和关爱服务体系也在逐步建立和完善；社区的公共文化场所普遍建立，文化活动也在逐步开展，如很多社区都建立了文化广场，举办一些文体活动，农民文化生活日益丰富；还有象农村社区的各类志愿服务越来越多，越来越精细化。当然，农村社区人居环境的改善是最为显眼的，很多地方农村社区建设后，农村不再是那个破败的、衰落的乡村，农村的环境卫生变好了，有集中供水、有污水处理设施、有垃圾回收设施等，农村道路也变得更通畅了，交通更便捷了，等等。

3.我省农村社区建设的现状是怎样？

我省是一个农业大省。据统计，2014年末，全省常住人口6082.9万人，城镇化率49.2%，其中乡村常住人口3093.2万人，占50.8%。农村社区建设，对于促进安徽农村社会治理机制的创新，促进政府行政管理、公共服务与农村居民自我管理、自我服务更好的衔接互动，增强农村社区自治和服务功能，打造管理有序、服务完善、文明祥和的农村社区，具有重大的现实意义。

作为一个农业大省，我省的农村社区建设任务尤为繁重，一直以来省委、省政府高度重视。早在2012年12月就出台了《安徽省城乡社区标准化建设指导意见（试行）》（民基字〔2012〕254号），提出了15条农村社区建设标准，力求推进农村社区的标准化建设。2013年4月，省委办公厅和省政府办公厅又印发了《关于进一步加强农村社区建设的意见》，提出要将农村社区建设纳入到美好乡村建设总体规划，形成农村社区建设与美好乡村建设紧密结合、同步推进、互为补充、协调发展的工作格局，要完善农村社区治理机制、拓展农村社区服务功能、加强农村社区基础建设、提升农村社区管理水平，进一步推进了我省农村社区建设的试点工作。黄山市屯溪区、当涂县、铜陵县、淮北市杜集区、池州市贵池区被先后民政部命名为“全国农村社区建设实验全覆盖”示范单位。鉴于我省农村社区建设基础扎实、指导有力，标准化工作走在全国前列，2015年民政部委托我省编制了《全国农村社区建设示范单位县（市、区）级指导标准》，这是对我省农村社区建设成就的充分肯定。

4.农村社区建设与美好乡村建设是什么关系？

无论是美好乡村建设、农村社区建设都是社会主义新农村建设的一部分。2005年10月中共十六届五中全会明确提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地推进。近年来，不少地区又在新农村建设基本要求基础上，制定了美丽乡村建设行动计划。2012年安徽省人民政府印发了《安徽省美好乡村建设规划（2012－2020年）》，要求按照“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”的总体目标，通过美好乡村建设，推进乡村产业与经济发展，促进农民致富增收，构建安徽城乡统筹发展的新途径；挖掘乡村文化资源，传承优秀民俗文化以及非物质文化，拓展安徽文化展示和传承的新空间；保护乡山水生态资源的完整性和连续性，构建绿色乡村体系，打造生态强省的新亮点。首次完整地提出“农村社区建设”是在2006年10月中共十六届六中全会上，强调“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的重大决策。其后，自2007年民政部印发《全国农村社区建设实验县（市、区）工作实施方案》（民函〔2007〕79号）起，先后在全国开展了农村社区建设实验、农村社区建设实验全覆盖等创建活动。2015年4月中办、国办印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》（中办发〔2015〕30号），这是中央层面出台的首个推进农村社区建设的政策文件，对我国农村社区建设具有重大的指导意义。显然，农村社区建设、美好乡村建设都致力于解决“三农”问题，都是社会主义新农村建设的组成部分，只是侧重点有所区别。美好乡村建设更加重视乡村基础设施建设，重视人居环境的改善，而农村社区建设更加注重社区服务与管理。

5. 农村社区建设现阶段的具体内涵是什么？

农村社区建设内涵丰富，既涉及到农村社区人居环境等的“硬件”建设，但主要涉及到的是诸如农村社区公共服务供给、治理体制机制创新等“软件”建设。社区建设，它有物质层面的内容，但是也有制度层面和精神层面的内容；既需要“硬件建设”，更需要“软件建设”。《实施意见》中提到八大工作任务，其中第一项“加强党的领导，创新农村社区治理机制”、第二项“强化公共服务，提升农村社区公共服务供给水平”、第三项“完善志愿服务，建立农村社区公益性服务新机制”、第四项“创新市场机制，扩大农村社区市场化服务覆盖面”、第五项“推进法治建设，提高农村社区法治化水平”、第六项“增育社区文化，强化农村社区文化认同”都主要讲的是“软件建设”，只有第七项“保护农村生态，改善农村社区人居环境”、“加强服务设施建设，提升农村社区标准化水平”涉及到“硬件建设”。

从总体来看，改善基础设施和人居环境不能偏离，更不能替代优化农村社区治理体制、提升农村公共服务供给水平这一农村社区建设的基本主题，抑或优先主题。相比较城市，农村的公共服务供给水平一直相对较低，治理体制机制也有待进一步优化，而这正是“强化社区功能”、“解决社区问题”，促进农村社区和谐发展的关键。无论何种类型的农村社区，城中村、城边村、农村居民集中移居点，抑或是地形复杂、交通不便、居住分散的农村地区和林区、牧区、渔区，外来人口集中的农村社区，抑或人口流出较多的农村社区，村民自治基础和集体经济较好的村，抑或偏远、经济欠发达地区的农村社区，都不好偏离这一主题。只有不断地创新和完善农村社区治理体制，提升农村社区公共服务供给水平，推进城乡基本公共服务均等化，才能更好地适应当前阶段大多数农村社区建设的普遍需要。

6. 有一种观点，认为农村社区建设就是新建统一规划的、集中居住的新型农村社区，怎么理解？

应该主要从两个方面理解：

一是应该据不同地区经济社会发展水平和农村社区实际情况，突出重点、分类施策。一些条件成熟且农民有此等愿望的农村社区可以探索试点。但对于条件不成熟的地区，如果把农村社区建设简单地理解为搞“迁村腾地”、“小村并大村”、“平房换楼房”、“由分散住到集中住”，打造一些类似于城市住宅小区一样的“颜值”很高的示范农村社区，可能并不契合当前大部分农村地区经济社会发展的实际状况。一是这种模式客观上造成了农村社区建设“点”“面”非均衡发展的现象，即每个地方都有意打造了一、两个“颜值”较高的、集中居住的农村社区。这类农村社区的形成，往往是举全县之力集中建成，当财力主要投在某一两个示范社区时，那么就很难惠及其他社区，造成一边是高度现代化的“新农村”，另一边还是那个千百年来一成不变的传统村落，形成了村庄内部的中心与边缘结构。二是“软件”的欠缺也使得“硬件”的功能成效发挥有限。如不少地方虽然很多的公共设施都建立起来，如居家养老服务中心、留守儿童乐园等，但由于缺“人”、缺“资金”、缺“制度”，并没有能够运转起来，造成巨大的浪费。

二是反对大拆大建，强制农民上楼的行为。大拆大建是有三个违背，第一，违背农民的意愿；第二，违背村庄的演进规律；第三，违背城镇化发展的客观规律。它有三个盲目，第一，盲目地撤村并居；第二，盲目强迫农民集中居住；第三，盲目利用非农用地。有三个不利于，第一，不利于农民的合法权益；第二，不利于农村的持续发展；第三，不利于新型城镇化的健康推进。对违背农村居民意志大拆大建的这种行为，中央的态度一直是明确反对的。习近平总书记在中央城镇化工作会议上特别强调，在促进城乡一体化发展中要注意保留村庄的原始风貌，尽可能在原有村庄形态上改善居民的生活条件。历来的中央一号文件也反复强调，农村居民点的拆迁和村庄的撤并，必须尊重农民的意愿，经村民同意，不能强制农民搬迁和上楼居住。要避免大规模的撤并村庄，大拆大建。

农村社区建设是一项系统工程，应当统筹规划、合理安排、稳步推进。在推进农村社区建设的过程中必须注意以下几个方面，一是必须坚持村民自治。尊重农村居民的主体地位，切实维护好农村居民的民主政治权利、合法经济利益和社会生活权益，充分调动农村居民的积极性、主动性和创造性。二是必须坚持科学谋划。要把握农村经济社会发展的规律，做好农村社区建设的顶层设计和整体谋划，提高试点工作的科学性、前瞻性、可行性和有效性。三是必须坚持依法治理。推进农村社区建设必须遵守村民委员会组织法、土地管理法、农村土地承包法、城乡规划法等法律法规，使农村社区建设始终在法治化、规范化的轨道上运行。

7.农村社区与城市社区有什么区别？

社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。同理，农村社区建设也当然可以作类似的解读。但我们也要注意到，农村社区建设与城市社区建设所能利用的社区资源，所要强化的社区功能，以及所要解决的社区问题有其相同的地方，也有不同的地方。相比较而言，如城市社区人口密度高、居住相对集中，但农村社区人口密度低、聚居规模较小；城市居民从事二、三产业的比重高，而农村居民则以农业为主要经济活动方式；城市社区生活功能突出，而农村社区则是一个相对封闭的生产生活单元；城市社区基础设施较为完善，而农村社区在这方面则欠缺很多。这些差别，有的是城乡发展的客观差距，有的则是城乡社区的不同特色。农村社区建设既要强调城乡一体化、城乡衔接，也应突出特色，重视乡土味道、体现农村特点、保留乡村风貌。因此，农村社区应当有不同于城市的地方。

8.如何理解《实施意见》中的“一村一社区”？

在《实施意见》中，我们明确以现有行政村为基本单元，实行“一村一社区”，不改变村民自治机制，不增加农村基层管理组织和层级，严禁以“管委会”等机构取代村党组织和村民委员会。农村社区建设要以行政村为单元来开展，之所以要提这样一个要求，是因为我们的村民自治机制是在行政村层面建设的，假如说以农村社区建设为名义另搞一套，容易导致混乱，所以只能在行政村范围内开展这项工作。农村社区建设在实践过程当中，大概可以分为三种情况，一是“一村一社区”，就是在行政村层面开展农村社区建设，这是大多数地区采取的模式，也是文件要求的主要模式。二是“一村多社区”，就是把社区建设开展到自然村，我们说的村民小组或者村落，但是这是有一个条件的，就是它的土地集体所有权在村民小组，或行政村管理服务半径较大、辖区范围内地理交通状况复杂，这种情况由各地因地制宜确定。三是“多村一社区”，主要是在城镇化推进较快、经济比较发达的地方，如城市郊区，几个行政村通过集中居住建设社区。但开展“多村一社区”建设，必须要坚持村党组织领导下的村民自治机制，尊重农民群众的意愿，遵守有关法律规定和规划要求。有的地方在推进“多村一社区”时成立管委会，削弱了村民自治，这是我们明确反对的。

9.如何进一步完善农村社会治理体制，提升基本公共服务供给水平？

在完善农村社会治理体制方面，《实施意见》明确强调要推进农村基层服务型党组织建设，增强乡镇、村党组织的服务功能。以农村基层党组织建设带动农村自治组织、群众组织、经济社会服务组织建设，健全并完善农村基层党组织引领农村社区建设的领导机制和工作机制。依法确定乡镇政府与村民委员会的权责边界，促进基层政府与基层群众自治组织的有效衔接、良性互动。加强村民委员会和村务监督委员会建设，完善农村社区建设重大问题的民主决策、民主监督制度。依托村民会议、村民代表会议等载体，广泛开展形式多样的农村社区协商，丰富完善村民议事会、村民理事会等协商形式，探索村民小组协商和管理的有效方式，逐步实现基层协商经常化、规范化、制度化。积极吸纳非户籍居民参与农村社区公共事务和公益事业的协商，建立户籍居民和非户籍居民共同参与的农村社区协调议事机制。健全利益相关方参与决策机制，采取会议表决、代表议事、远程咨询等决策方式，维护外出务工居民在户籍所在地农村社区的权利。

在强化公共服务，提升农村社区公共服务供给水平，强调要积极推动基本公共服务向农村延伸，全面建立公共服务事项全程委托代理机制，提倡通过政府购买服务等方式，促进城乡基本公共服务均等化。加强农村社区教育服务，鼓励各级各类学校教育资源向周边农村居民开放，用好县级职教中心、乡镇成人文化技术学校和农村社区教育教学点等。改善农村社区医疗卫生条件，加大对乡镇、村卫生和计划生育服务机构设施改造、设备更新、人员培训等方面的支持力度。做好农村社区扶贫、社会救助、社会福利和优抚安置服务，推进农村社区养老、助残服务，组织引导农村居民积极参加城乡居民养老保险，全面实施城乡居民大病保险制度和“救急难”工作试点。健全农村“三留守”人员关爱服务体系，重点发展学前教育和养老服务，探索建立困境儿童福利服务机制，完善低收入老年人高龄津贴和养老服务补贴制度，建立农村社区“三留守”人员动态信息库，扩大呼叫终端、远程监控等信息技术应用，切实提高对农村留守儿童、留守妇女、留守老人的服务能力和服务水平